食品安全示范城市创建三年,改变了什么
来源:南方周末
2017年09月14日 发布

  一开始应者并不多,大部分省份申报态度不明朗,学者们对这样的评比也有些疑虑,甚至有专家在讨论阶段投了反对票。
  一位暗访成员发现,城市越大,满意度越低,越到乡镇基层,大家对食品安全的满意度越高。
  有专家认为,从长远看,必须建立科学严格的动态退出机制,倒逼地方政府保持食品安全工作机制化、常态化。
  “小伙伴们!这个电话你一定要接,一定要接,不是推销不是卖保险,也不是诈骗,而是食品安全示范城市创建工作的调查电话!”
  如果你家在浙江温岭,可能会接到这样“卖萌”的电话调查,这是食药监部门工作人员在想方设法,让多一些市民来参与城市食品安全的群众满意度调查。
  这是一场已行动3年之久的城市创建活动。2014年4月29日,国务院办公厅印发了《2014年食品安全重点工作安排》,其中即提到:开展食品安全城市、农产品质量安全示范县创建工作。之后,这项工作改名为“创建食品安全示范城市”,简称“创食安城”。
  2017年6月,创建工作进入到一个重要节点,首批试点的15个城市已于2016年底试点期满,并通过了省级初评和国家层面公示评议,将于6月29日开幕的全国食品安全宣传周“双创双安”成果展示上进行授牌。这场关于由“硬性执法”到“软性鼓励”的政府措施试点效果亦将接受全国人民的检验。
  “过去都是守底线、不出事,现在是要做出彩、出成绩。”国家行政学院副教授胡颖廉对南方周末记者说,食品安全示范城市的根本作用,是转变地方政府对食品安全工作的理念和认知,不仅仅是单纯的监管,还应该联系本地经济、社会发展,从而激发其内生动力。

  食安城是什么

  “谁了解食药监局牵头的食品安全示范城市是什么吗?”在创食安城之前,地方食药监部门工作人员丁学文(化名)在一个食品相关的网络论坛里发问。
当时,国内已经有各种类别的城市创建活动,如国家卫生城市、环保模范城市等。甚至有一些业内人士质疑这是一场“运动”。
  2014年7月,为了借鉴、推广好的经验,国务院食安办下发了《关于开展食品安全城市创建试点工作的通知》,决定选取河北、山东、湖北、陕西等4个省份中的15个城市先行开展试点,探索以城市创建为抓手,推进食品安全工作。
  食品安全一直是各地监管部门如履薄冰的重点工作,“十二五”末,全国食品生产企业有13.5万家、流通企业819万家、餐饮服务企业348万家。尽管有关部门在不断提高监管力度,但近年来,不时有各类食品安全事件爆发,引发全国性关注和媒体追问。
  因而,在食药领域实施频繁飞行检查、抽检信息公开等一系列自上而下的刚性措施之外,国家食药监总局希望借助“创食安城”这类柔性手段,激发地方政府的主动性,将监管的“手”深入基层。
  一开始应者并不多。参与创食安城评选的业内专家告诉南方周末记者,最初大部分省份不了解这项工作,申报态度不明朗。学者们对这样看似匆忙的评比也有些疑虑。中国农业大学食品与营养工程学院教授罗云波说,他在讨论阶段投了反对票。他认为,更重要的是把基础打牢。
  还有一些人问,“创城”成功,就能保障食品永远安全了吗?万一再出一次突发事件,别人会怎么说?
  对此,国家食药监总局规划司稽查专员李福荣认为,授予某些城市“国家食品安全示范城市”的意义,是国家高度肯定创建城市的创新精神、务实做法和群众认可的实际成效,但这并不代表这些城市的所有食品绝对安全。
  实际上,这次“创城”力度可谓之大,和其他创建不同,这次从一开始就是国务院级别的。
  2014年底,国务院食品安全委员会在福建厦门召开治理“餐桌污染”现场会,国务院副总理汪洋出席会议。他在会上强调,要启动食品安全城市创建和农产品质量安全县活动,带动更多的地区以至全国提高食品安全保障水平。之后,汪洋连续3年出席“双安双创”现场会并讲话。
  次年,跃跃欲试的城市在逐渐增多。2015年,又有11个省份共15个城市参与试点。最新的数据是,“已经覆盖了全国所有省会城市、计划单列市及部分基础较好的地级市,共67个”。据悉,在国家“十三五”期间,试点城市将扩大到100个。
  2016年9月出台的食品安全示范城市评价与管理办法(暂行)和标准规定,原则上省会城市、计划单列市必须参加食品安全城市创建,如不参加,需向社会公开说明理由。
  “第一批提名的城市还是很有作为的,显示了地方政府的担当。”胡颖廉对一些城市表示肯定,他调研了第一批15个城市中的一大半,有一次他出差到山东青岛,从机场出来,就被浓浓的“创城”氛围吸引了:公路边、墙壁上、车站里,一路上都是和食品安全有关的张贴画、小彩旗、标语。
  前不久,青岛开通了“食安号”地铁3号线,利用地铁车厢打造食品药品科普互动平台,这在全国尚属首例。其中,乘客扫码登录“食安笑脸地图”,就能搜索到全市4251家“大笑”饭店和1005家经过备案的学生“小饭桌”。而广州食药监局则联合新媒体公司发布“舌尖上的广州”指数,通过大数据分析广州用户特点、广州美食、食品安全问题等公众话题。
  “社会舆论氛围很浓厚,对社会共治有推动作用的。”胡颖廉感叹道。

  一把手工程、“有钱派”和穷办法

  2016年初,作为评选组专家之一,胡颖廉拿到15个城市的汇总亮点材料时,感到不可思议——全部材料垒起来,有他半个人那么高,涵盖了数年来各个城市的工作做法和总结。
  “百花齐放。”翻完半人高的材料,他这才发现,以往没注意过食品安全城市创建能有这么多手段:有的是投入大,有的是机制灵活,有的是全民参与,有的是能力建设……在各自的特点之余,有一个共同点:食品安全从部门事务跃升到“城市战略”“首抓任务”。
  南方周末记者随机采访了几个入选城市,这些受访城市均称,“创城”工作都是一把手牵头的“主官工程”和“重大党政同责工程”。
  “‘双安双创’最大的意义就在于,让地方政府把食品安全单纯从一个花钱出力监管的活儿,变成了整个社会的综合事务,真正落实‘食品药品’属地管理总则。”胡颖廉这样理解,地方党政主要领导重视后,很多基础工作甚至跨部门合作就容易得多。
  这是这场被质疑为“运动式”活动的巧妙之处:通过“创城”,提升食品安全监管的地位和公共管理层级。
  “我们的分管领导负责食药和公安两个部门,调动起来就特别容易。”青岛食药监局工作人员告诉南方周末记者。有了公安协助,2016年,青岛的食品安全问题发现率直线上升,达到了7.24%,远远超过了全省平均水平2.66%。
  广州的食药监部门和公安部门也成立了食品药品侦查犯罪支队,有将近130人,每天专办食品药品刑事案件,日均破案1.7宗。
  更重要的是,食品安全在政府绩效考核中的比例“飙升”,青岛在两年间将食品安全的考核比重从1.4%提高到3.5%,“这是各单项占比最大的”。
  青岛还是胡颖廉口中的“有钱派”。作为首次专章写入市级“十三五”综合规划的城市,青岛一开始就定下了一个投入10亿元的宏大规划。仅仅近两年,全市投入就约8亿元。食品安全治理也由部门治理转为市政府“六项治理”重点内容。
  “目前中国的城市发展依然是以经济为中心的,这就决定了社会管理部门依然是弱势的。无论是从资金分配还是人员分配上看都是这样。”曾在广东乡村做过食品安全调研工作的华南理工大学新闻系教授陈娟说,在这样的背景下,以运动为主要形式开展的“食品安全城市”建设有其合理之处。
  不过,“穷城市”也有“穷办法”。在陕西杨凌,两级党政干部实现点对点、一对一、全面包抓,消除包抓监管盲区和顽疾。有北京下去暗访的干部都吃了一惊:“他们连房管局都参与监管,以街道为单位,包干到户,一个死角不留”。
  在制度设计上,亦包含了社会共治的想法。按照国务院食安办《关于开展食品安全城市创建试点工作的通知》规定,“创城”的群众满意度必须达到70%。“社会认可、群众满意”是判定食品安全示范城市的根本标准。
  在重庆,采用的是实地调查的方式,直接入区、入户调查。在青岛,用上了全媒体、全方位、立体化的民意调查,不仅在报纸、微信、广播电视等多种媒体上征集,还同步推出免费检测蔬菜等各种活动,吸引市民参与。不到1个月,线上线下就收集到了二十多万份问卷调查。

  地方越小满意度越高

  在地方看来,这次“创城”工作的审核检查比以往的创建“严格多了”,采用的是第三方评价机构,对首批试点城市开展评议工作。在公示期和复核阶段,第三方机构的检查方法分“明查”和“暗访”,他们希望不给地方太多准备,从制度上杜绝“跑步创城”的可能。为力求结果准确,暗访部分的人员从各地食药监系统抽调,组成小分队下去。
  各地监管部门亦在自我加压。陕西韩城食药监局取消了全部白天的会议,一律改到晚上开,把白天时间都用在执法检查上,每周还有三个晚上突击检查。“我们一年都没有休息日了。”该局一名工作人员说。而广州创建办工作人员也告诉南方周末记者:“在大年三十,也可以在餐馆后厨看到我们执法人员的身影。”
  一位从北京下去的暗访成员发现,城市越大,满意度越低,越到乡镇基层,大家对食品安全的满意度越高。她在杨凌随机问了不少居民,满意度高达100%。一路上,从乡镇一直到单列市看上去,“越到上面,满意度越低”。
  他们琢磨可能有这几个原因:一是基层多元化需求较少,吃饱吃好就可以;二是小地方消息比较闭塞,相关谣言也很少;三是很少网购,采购源头固定;四是地方小更容易重视,不仅力度很大而且工作到位。
  这就更加凸显了创建食品安全示范城市的意义。“当前食品安全在全国范围内一路向好,尤其在大城市。但消费者的感知却恰恰相反,运动式的集中纠偏,有助于社会良性和可持续发展。”陈娟说。
  其次,目前的食品安全示范城市建设大多依托新媒体平台,这正契合了当前食品安全谣言主要见于社交网络的现状,针对性较强。2017年初开始,一系列以“塑料”为名的网络谣言接连出现,包括塑料紫菜、塑料大米、塑料粉丝等。而且组织化的辟谣方式,更容易让各个阶层的人都接受这一信息。
  在陈娟看来,大规模的“创城”对市民的影响还是很大。她举例道,城市小区旁,经常有一些老人坐在路边卖小篮蔬菜,说是“自家种的,不施农药化肥”,不少人会光顾。但这些蔬菜,其实很多都是在废弃工业用地或者臭水沟旁边种出来的,难有安全保障。“现在连我妈妈都不买了,知道不能买。”
  陈娟将之归功于“创城”的一项重要目的:“提高人们对食品安全问题的辨识度。”
  作为新闻传播专业的教授,陈娟认为,这样的创建活动,并不是希望人人都能达到100分,更重要的是,让原本对食品安全相关信息辨识度只有30分的人提高到60分或更高,“譬如我妈。”她打趣道。

  建立退出机制

  “‘创城’工作难点,实际上和国内城市在食品安全管理上面临着共性的问题和困难,即制约食品安全水平的深层次矛盾和问题依然存在。”厦门市场管理局一名工作人员告诉南方周末记者,他们希望以此撬动这些问题的解决。
  他罗列了以下几点,一是因环境污染导致食品安全风险,从源头上影响食用农产品和食品安全;二是农兽药残留超标问题短期内难以解决,仍存在违法使用禁限用农药兽药行为;三是非法添加以及不按标准滥用食品添加剂问题需进一步整治;四是食品生产经营新业态带来的监管问题,微商、微店、网上订餐等各种新业态层出不穷;五是食源性疾病所引发的食品安全事件时有发生。
  “破解这些问题,将成为创城工作今后努力的方向和着力点。”该监管人员说。
  第一批创城的15个地方将形成一定示范带动效应。不过,在未来,这项工作还将经过多重考验并逐渐完善。
  “有的地方确实提升了不少,有的是突击,结束了之后是不是会出现反复?”考核组的一位成员说,通过“创食安城”,城市的很多硬指标包括设备、人员、财政支持上都能借机提升,但问题在于,必须要形成长效的机制。
  因此,接下来下一步便是,优化“创城”评比的指标和评价标准。在这之前,各地调研都是自己设计问卷,不仅标准不统一,而且调查方法也不一样,导致各城市的结果无法类比。科信食品与营养信息交流中心副主任钟凯最近就接到了一项任务,帮国家设计一份标准统一更加有效的消费者满意度调查问卷,让各城市使用。
  而胡颖廉认为,从长远看,这项工作值得在总结经验的基础上推广,但必须建立科学严格的动态退出机制,倒逼地方政府保持食品安全工作机制化、常态化。